时间：2019-12-10
“两孩政策”解读
耿凤圆 庞小华
国家“放开两孩”的计划生育新政启动后，由于一些人对政策的理解不全面，认识不到位，产生了许多片面、甚至错误的认识，导致了违法生育现象有所抬头，许多人被有关计划生育主管部门行政处罚、甚至被纪检监察部门行政处分。因而有必要对相关政策和法律进行梳理和解读，以澄清认识。
一、国家放开两孩政策的演变
2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式调整了国家关于“只生一个孩”的计划生育政策，启动了在“开放两孩”的基础上控制人口的计划生育新政策。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。
2013年12月，中共中央、国务院印发了《关于调整完善生育政策的意见》，全国人大常委会作出了《关于调整完善生育政策的决议》，对坚持计划生育基本国策和调整完善生育政策作出部署。2014年5月30日，山东省为贯彻落实中央关于实施单独两孩的政策，在充分进行人口形势分析与风险评估的基础上，由山东省人大常委会审议通过了《山东省人民代表大会常务委员会关于修改<山东省人口与计划生育条例>的决定》，将《山东省人口与计划生育条例》第二十一条第一项规定的“夫妻双方均为独生子女的，可以生育第二个子女”，修改为“夫妻双方或一方为独生子女的，可以生育第二个子女”，正式启动了“单独两孩”的政策。
关于《山东省人口与计划生育条例修正案（草案）》的说明：启动实施单独两孩政策，有利于改善人口结构，保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化进程，促进经济提质增效升级；有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，适当扩大家庭规模，增强家庭养老照料功能，促进家庭幸福与社会和谐；有利于稳定适度的低生育水平，促进人口长期均衡发展，为加快推进经济文化强省建设创造良好的人口环境。
”
2015年，在我国面临人口老龄化加剧和劳动力减少的背景下，党的十八届五中全会进一步提出：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”同年12月27日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，将《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条中的“提倡一对夫妻生育一个子女”修改为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2016年1月22日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《山东省人大常委会关于修改<山东省人口与计划生育条例>的决定》，将《山东省人口与计划生育条例（2014修订）》第十九条“鼓励公民晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妻生育一个子女”修改为“提倡一对夫妻生育两个子女”，为全面二孩政策的实施提供了法律依据。
山东省人民代表大会常务委员会关于修改《山东省人口与计划生育条例》的决定
(2016年1月22日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过)
山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议，决定对《山东省人口与计划生育条例》作如下修改：
八、将第十九条、第二十条合并，作为第十九条，修改为：“提倡一对夫妻生育两个子女。生育第一个、第二个子女实行免费登记制度。
“放开两孩”政策出台后，由于种种原因，许多群众、甚至一些干部对政策的内容不了解，产生了许多错误的认识，如把“放开两孩”当作放开二胎，甚至当作放开生育;把生育放宽认为是计划生育政策已经废除;认为计划生育罚款已经是过去时，等等，一定程度影响了计划生育工作的开展，影响到基本国策的实施。有必要予以澄清。
这种观点是错误的，国家政策和法律始终是将计划生育政策调整的目标定位为“两孩”或“两个子女”，从未提出放开二胎。山东省“两孩政策”的开始是限定在夫妻双方均为独生子女。
2013年，《山东省人口与计划生育条例》规定的是“双独两孩”政策，即夫妻双方均为独生子女的，方可享受“两孩”政策。
《山东省人口与计划生育条例（2013年）》第二十一条第一项规定：“夫妻双方均为独生子女的，可以生育第二个子女”。
”
2014年5月30日山东省人大常委会修改的《山东省人口与计划生育条例》，将可以享受“两孩政策”待遇的夫妻由“双方均为独生子女”放宽为“夫妻双方或一方为独生子女”，我们称之为“单独两孩”政策。
《山东省人口与计划生育条例（2014年）》第二十一条第一项规定：“夫妻双方或一方为独生子女的，可以生育第二个子女”。
2015年12月27日全国人大常委会修改了《中华人民共和国人口与计划生育法》，规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，2016年1月22日山东省十二届人大常委会第十八次会议做出修改《山东省人口与计划生育条例》的决定，决定第八项规定：“将第十九条、第二十条合并，作为第十九条，修改为：提倡一对夫妻生育两个子女,”将“两孩政策”由“夫妻双方或一方为独生子女”放宽为一对夫妻可以无条件的生育两个子女，我们称之为“放开两孩”政策。
《山东省人口与计划生育条例（2016年）》第十九条规定：“提倡一对夫妻生育两个子女。”
”
显然，国家在对一系列政策和法律的调整中，从“双独两孩”到“单独两孩”，再到“放开两孩”，只是对可以生育“两孩”的条件的放宽，但对生育孩子的数量始终是限定在两个。“两孩”并非“二胎”，它强调的是生育孩子的“数量”为两个，而非生育的“胎次”是两胎，指一对夫妻可以生育“两个孩子”而非是“生育两次”。因此，如果一对夫妻第一胎生的是双胞胎或多胞胎，就不能再生育了，否则，就构成了违反计划生育规定的违法生育，要依法承担相应的法律责任。
一些人误认为计划生育政策放宽了就是放开了，因而，生育三胎、甚至四、五胎都没人管了。这是对政策和法律的误读。第一，两孩政策是国家将生育孩子的数量放宽到两个，而并没有规定生育的胎次，只要生育了两孩，就不允许再生，因而，不是放开生育。其次，两孩政策只限于合法夫妻，对未领取结婚证或非法同居生育的，仍然属于违法生育，不能享受相关政策。
按照国家法律规定，生育两孩之后，只有符合法定条件并经过批准，方可生育第三个子女。
《山东省人口与计划生育条例》第二十条:具有下列情形之一，经批准可以再生育子女：
(一)夫妻生育两个子女，有子女经依法鉴定为病残儿，不能成长为正常劳动力，医学上认为可以再生育的;
(二)夫妻曾患不孕不育症，依法收养两个子女后女方又怀孕的;
(三)再婚夫妻一方已生育两个子女，另一方未生育或者生育一个子女，再婚后无共同生育子女的;
(四)再婚夫妻一方已生育一个子女，另一方未生育，再婚后已共同生育一个子女的;
(五)再婚夫妻各生育一个子女，再婚后已共同生育一个子女的;
(六)省人民政府卫生和计划生育行政部门认定的其他情形。第二十一条符合本条例第二十条规定再生育子女实行生育审批制度。申请再生育子女的夫妻，应当在妊娠前到一方户籍所在地或者居住证申领地的乡镇人民政府或者街道办事处申请办理生育证。
”
显然，生育三孩必须符合法律规定的条件，并且向当地计划生育主管部门申请办理生育审批，经过批准方是合法生育。
需要注意的是，收养子女也必须遵守“两孩政策”，符合相应的条件。
《山东省人口与计划生育条例》第四十六条：收养子女违反本条例规定的，追究相应的法律责任。
”
实行计划生育政策仍然是我国的基本国策，计划生育政策的调整只是放宽了生育条件，而并没有改变、更没有取消实行计划生育、控制人口增长的国策。当前，我国计划生育的法律依据即是全国人大常委会颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》，在我省，还有省人大制定的《山东省人口与计划生育条例》。无论是国家法律还是地方法规，都明确将“一对夫妻生育两个子女”作为计划生育的基本原则，而将符合一定条件可以生育第三个子女作为例外原则。因此，违反法律规定的条件而生育，就构成了违法，应当依法承担相应的法律责任。
《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条：不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。
”
关于社会抚养费缴纳标准，国务院制定的《社会抚养费征收管理办法》作了明确的规定。
《社会抚养费征收管理办法》第3条第2款规定:社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。
”
根据上述国家法律和国务院行政法规的规定，《山东省人口与计划生育条例》规定了山东省社会抚养费征收的标准是 ：
《山东省人口与计划生育条例》第三十七条第二款：对不符合本条例第二十条规定，每多生育一个子女，依照第三十六条规定基数的三倍征收社会抚养费。
(第三十六条：对不符合本条例规定生育子女的公民，由县(市、区)人民政府卫生和计划生育行政部门以所在地的县(市、区)人民政府上一年度统计公报公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入为基数，按照男女双方各自的子女数分别计征社会抚养费。)
”
德州市统计局公布的的德州市2018年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入是：
2018年德州市经济大数据出炉enter link description here
”
2019-02-01 09:52 编辑：徐佳毅
1月31日，记者从德州市统计局召开的新闻发布会上获悉：
城镇居民人均可支配收入26562元;
农村居民人均可支配收入14564元。
根据上述规定，在德州每超生一个，城镇居民应当缴纳的社会抚养费是79686元，农村人口是43692元。而且，有关机关做出的征收缴纳社会抚养费的行政处罚决定具有法律效力，一经生效必须主动履行，否则，会加重法律责任：
《山东省人口与计划生育条例》第四十二条:社会抚养费征收决定书自送达当事人之日起生效。当事人应当自收到征收决定书之日起三十日内一次性缴纳社会抚养费。
第四十四条：当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金;仍不缴纳的，由作出征收决定的卫生和计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。
”
除了超生属于违反计划生育规定的违法行为，下列行为同样属于违反计划生育规定的行为，仍然要依法受到罚款、缴纳社会抚养费的法律责任。
1、未申请办理生育证的
《山东省人口与计划生育条例》第三十七条第一款：妊娠前未申请办理生育证的，由乡镇人民政府或者街道办事处责令其妊娠后补办生育证;生育时仍未申请补办生育证的，由县(市、区)人民政府卫生和计划生育行政部门对夫妻双方分别处以五千元罚款。
”
2、逾期未补办结婚登记
《山东省人口与计划生育条例》第三十八条第一款：对符合法定结婚条件未办理结婚登记而生育第一个子女的，应当自生育之日起六十日内补办结婚登记;逾期未补办的，依照第三十六条规定基数的五分之一征收社会抚养费。
”
3、不符合法定结婚条件而生育子女
《山东省人口与计划生育条例》第三十八条第二款：对不符合法定结婚条件而生育子女的，依照第三十六条规定基数征收社会抚养费。
”
4、非法生育的
《山东省人口与计划生育条例》第三十八条第三款：有配偶者与他人生育子女或者明知他人有配偶而与之生育子女的，每生育一个子女，依照第三十六条规定基数的三倍征收社会抚养费。
”
这个观点是没有根据的。首先，公职人员应当模范的遵守国家法律和政策;其次，《中华人民共和国人口与计划生育法》、《公务员法》都明确规定了公务员违背计划生育规定要加重承担法律责任。
《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十二条：按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。
《山东省人口与计划生育条例》第四十五条规定:国家工作人员违规生育子女的，除依法征收社会抚养费外，其所在单位或者有关组织还应当依法给予行政处分。
对于公务员违反计划生育规定的处分类别和处分标准，法律、行政法规作了详细规定：
《中华人民共和国公务员法》第六十二规定的行政机关公务员处分的种类是：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
《行政机关公务员处分条例》第三十三条规定：违反规定超计划生育的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
”
公务员因超生被处分的案例时有发生：
因此，在党政机关、事业单位等工作的正式职工，违规生育三胎，除依法征收社会抚养费外，还可能受到降级、撤职或开除的处分。
总而言之，近几年来，计划生育政策属于政策有限放宽，仅限于两孩，但国家要控制人口增长的计划生育基本策略并没有改变，法律仍然有效，我们在生活中遇到计生问题，应当及时咨询计生主管部门或者专业律师，避免糊里糊涂的触犯法律。生育子女是为了生活的美满和幸福，只有合法才能创造幸福的基本前提。
（作者简介：耿凤圆 山东思昂律师事务所法律产品研发中心主任
庞小华 山东思昂律师事务所党支部书记 首席顾问）
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